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解密“预算法”大修 建立预决算公开透明制度

2014-09-02 16:02:18 来源: 瞭望

“新预算法把‘实施全面规范、公开透明的预算制度’写入了立法目的,增强了预算的完整性、科学性和透明度,强化了政府债务管理,完善了财政转移支付制度,规范了预算执行,加强了预算监督。”  

在新预算法经四审后即将通过之际,立法部门权威人士欣喜地指出,该法既与十八届三中全会《决定》相衔接,又与财税体制改革总体方案相衔接,将成为对推动改革具有全局性影响的一部重要法律。  

财政部财政科学研究所副所长刘尚希对此深表认同,他告诉本刊记者,预算管理制度是建立现代财政制度的基础,“预算改革和政府改革是一枚硬币的两面,既涉及税收制度改革、政府职能转变、深化行政审批制度改革等方面,也涉及到中央和地方关系的调整。可谓关系改革全局。”  

据本刊记者了解,8月31日经全国人大常委会表决将通过的新预算法,前后四次提交常委会会议审议,是我国较少经过四次审议后才通过的法律。那么,这部新法亮点何在?如何与现实需要紧密结合?个中分歧又是如何弥合?全局影响如何体现?接受本刊记者采访的立法组织者和参与者的陈述,或可解答这些疑问。  

新预算法三大成就  

“法律的修改,匡正了立法的宗旨,明确了法律的本质和定位,使得预算法由过去的政府管理法,变成了规范政府、管理政府的法。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿表示,这是此次法律修改的最大亮点。  

回到法律本身,尹中卿以及其他受访人士认为,法律修改从多个方面强化了对政府行为的硬约束,在多个方面有重大突破,形成了三个方面突出亮点:  

其一,确立全口径预算体系。上述权威人士表示,十八大、十八届三中全会都提出了明确的要求,“但从法律层面确立全口径预算,这是第一次。”修改后的预算法,明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算,同时要求政府的支出必须以已经批准的预算为依据,没依据的不得支出,这实际上确立了政府全口径预算的基本原则。  

不仅如此,尹中卿认为,除了纵向的中央五级预算之外,新预算法还从横向上明确,“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”为公共预算。“明确四本预算是什么、怎么编、什么关系,通过这样的规定就确立了全口径预算的体系。这为走向全口径预算,完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。”他说。  

其二,建立了预决算公开透明制度。尹中卿介绍,法律的修改正是从全过程公开、全面公开和可操作性公开作出了规定,确立了预决算公开的制度框架。  

比如,在全过程公开上,要求预算公开贯穿预算工作的全过程,从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计,所有的内容全部公开;在全面公开方面,明确规定预算、预算调整、决算等情况都要公开,部门预算、决算、报表也要进行公开,在预算执行中进行政府采购的情况要进行公开,审计部门对预算执行情况和财政收支情况的审计工作报告也要公开。  

而且,上述权威人士指出,全面公开的同时,也强调突出预算重点和社会关注的热点。在公开政府预算时,要求对地方政府一些债务的情况以及其他事项作出说明,在公开部门预算决算时,要对包括“三公”经费在内的机关运行经费的安排使用情况及其他重要事项作出说明。  

特别是可操作性公开方面,他介绍说,法律除明确了公开的内容外,还对公开主体和公开时间作出明文规定。政府预算由财政部门公开,部门预算各部门自己公开。政府预算在人大批准后20日内公开,部门预算在财政部门批复预算后20日内公开。法律专门指出,除了国家保密法规定属于国家秘密的内容以外,新预算法规定的所有内容都应公开。  

其三,健全了政府的债务管理制度。新法对政府举债的条件、性质、规模、管理方式、用途、还款保证,以及建立风险控制机制、追究责任等作出了规定。“法律对政府债务,尤其是地方债务,‘开了前门、修了围墙、堵了后门’,使多年来议论最多的地方债务摆到台面上。这对于规范地方政府的举债具有重要作用,也解决了地方政府多年来举债合理不合法的问题。”尹中卿说。  

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