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新居住证制度争议声中待产 条文背后的隐形限制苛刻

2015-01-05 10:38:16 来源: 中国青年报

夜晚7点,北京四环边上的一家小店。  

老板赵大明正倚着冰柜看电视,边上,一道帘子将10平方米的店铺与生活空间隔开。听闻一种新的居住证或将推出,符合居住半年、有稳定住所等条件即可办理,他并不相信:“真有这样的证,全国的人不都跑来北京了?”  

这一天,1月2日,国务院法制办结束对《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)公开征求意见,历时29天。  

介于户口与暂住证之间的居住证制度,北、上、广、深等一线城市多年前早已自发探索。征求意见稿的一大突破在于,试图将该制度推广到“设区的市级以上城市”——全国285个地级市中,仅4个没有设区。  

赵大明难以置信的逻辑,也是某些地方政府长期以来的做法。在调控城市人口规模的思维中,对流动人口的社会福利加以限制是常用手段。  

按照国家卫生和计划生育委员会2014年11月发布的报告,到2013年末,全国流动人口的总量为2.45亿,超过总人口的六分之一。  

多位受访学者告诉记者,征求意见稿许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变2.45亿流动人口的生存现状,尚有地方、部门利益要协调。  

“它其实是希望在户籍之外找到一个新的载体,用来承载流动人口的权利和福利。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲认为,这是朝逐渐剥离户籍福利的方向走,“就中国目前来说,这是正确又相对容易实现的事情。”  

令人担忧的隐形限制

根据这份由公安部起草的征求意见稿,公民离开常住户口所在地,到其他设区的市级以上城市居住半年以上,只需符合“有稳定就业、稳定住所、连续就读”3个条件之一即可申领居住证。  

赵大明对如此低的申领条件不敢相信。他从北方某省来京谋生已15年,2004年前后开了一家食品店。那时,北京已经推行《北京市工作居住证》,持证者可享受京籍居民才有的部分待遇,如购房、上车牌。  

该证申领十分严格,不仅本人须有学士以上学位,须提交社保、纳税等资料,连所在单位也要具备一定资格。“我没有缴社保。”赵大明没申领到工作居住证。  

在全国范围内,居住证大致分为两类,一类侧重于吸引中高端人才,往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制;另一类侧重提供公共服务,对流动人口素质的要求相对较低。  

北京的工作居住证显然属于前者。并且,申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。  

2014年底,媒体刊登了一则读者来信,询问办理工作居住证对缴纳个税数额是否有规定。北京市人力社保局答复称,个人薪酬是衡量人才价值的重要市场性指标,申领者个人薪酬至少应高于本市平均工资。2013年度,北京市职工月均工资为5793元。  

刘威也遭遇到一项隐形限制。他供职于北京一家中央直属事业单位,符合学历、社保、纳税等条件,但2012年申领工作居住证时也遭拒绝。他找不到被拒的条文依据。  

这一现象在2003年就已发生,据报道,单在网上审批首日,北京市西城区就有52家单位申请被拒,全为中央驻京单位。不能办的原因是北京市的人事权限不够。  

刘威担心,这一回,条文中只列了4个简单条件,会不会又有一些其他隐形限制?  

记者走访了多位非本地户籍的居民,他们普遍对隐形限制表示担忧,个体户、创业者、务工人员算不算“稳定就业”?租房、借宿亲戚家算不算“稳定住所”?多久才算“稳定”、“连续”?

另一个担忧则是,除了征求意见稿的4项条件之外,地方政府会不会另设更高的门槛?哪一级政府有资格制订本行政区域内的实施细则?  

尽管存在不足,但在多位学者看来,这份“申领资格低门槛、广覆盖”的征求意见稿,进步着实不小。  

北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华表示,征求意见稿是对十八届三中全会提出户籍改革的具体落实,“国家没有出台规定,各地很难自己出台,缺乏上位法。征求意见稿顺应了人口流动的趋势,是一个里程碑式的转变。”  

彭希哲也认为,这样的改革是一个正确的方向。  

暂不能实现“同城同权”

虽然名称都叫“居住证”,但征求意见稿所言的居住证,其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即“同城同权”,也并不现实。  

征求意见稿承诺的基础公共服务共9项:免费接受义务教育;平等享有劳动就业权利;基本公共就业服务;依法参加社会保险;缴存、提取和使用住房公积金;基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。  

此外另有6项便利:按照国家有关规定办理出入境证件;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务证及国家规定的其他便利。  

“它希望提供的公共服务尽量向户籍人口靠近,但严格意义来说做不到。”北京大学人口研究所教授乔晓春坦言,如果提供的服务能与户籍人口一致,“那就不需要居住证了,直接给户籍就完了。”  

9项基础公共服务中,最引人关注的显然是子女“免费接受义务教育”。事实上,即使没有居住证,这也已在部分地区实现。赵大明表示,他的女儿正在北京的学校借读。  

但赵大明更看重的是,女儿能否在京参加中考、高考。答案是否定的。  

“随迁子女在当地参加中考和高考的资格”,严格来说,并非9项基础公共服务之一。征求意见稿将其纳入了“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件”来实现的内容。  

同样列入“应当积极创造条件”的,还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利,以及在居住地享受换领、补领居民身份证,办理婚姻登记等两项便利。  

换言之,这些“应当积极创造条件”实现的,未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。  

不过,在一些省份,如果公民获得门槛较高的居住证,他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例,北京、上海限购商品房时,都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限,即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。  

“目前外来人口能够享有的社会福利正在不断增加,但政府提供的贫困救助是完全按照户籍来的,即使有工作居住证也不行。”彭希哲介绍。  

乔晓春表示,此次征求意见稿由公安部提出,但理论上,公安部难以完成这件事情,因为户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的,“因此,作出决策的一定是政府,而不是某个部门”。  

“一旦改革户籍制度,包括建立新的居住证制度,势必涉及到各个部门。”乔晓春坦言,户籍改革时,如果与户籍制度挂钩的政策如医疗、计生等等还未与户籍完全脱钩,就特别需要各部门与新的户籍政策相协调。  

“我们现在是先改户籍制度,后调整各个部门的政策,但严格来讲,应该是先改各个部门的政策。”乔晓春认为,让各部门先改自己的政策并非易事。  

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