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地方债务上报数量越报越多 原因在于利益的权衡

2015-01-06 16:35:53 来源: 腾讯财经

利益驱动债务上报数字激增

中国的地方债务依旧令人雾里看花。消息称,正值中国地方政府债券发行方将面临“审判日”之际,多地城投公司上报两套债务数据,这两套数据最大相差30%。这意味着我国地方债务总量到底有多少仍然是个迷。  

此前,审计署曾公布的数据显示,截至2013年6月底,全国各级政府的债务为20.7万亿元。彼时,地方政府面对债务审计,显得十分低调,能少报则少报。此时,为何出现截然相反的场景?  

要搞清这个问题,还得从监管说起。2014年10月初,国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。随后财政部发布了《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》。上述两个文件主要目的是解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机。  

且两文件对地方政府存量债务清理与甄别、厘清融资主体(地方政府和企业)的界限、新债务的举借渠道与规模控制,以及政府债务的报告公开与问责考评等进行了新的具体规范。理论上政策对地方应该有降低上报债务数字的冲动,因为失控的债务规模越大越可能面临着上级追责的责任。又为何,地方政府视问责而不顾?  

个中详因在于利益的权衡。政策规范直接的结果就是,未来各种平台类公司要么被政府纳入预算,要么企业自负盈亏。中央对地方债务态度的转变,不再为全部债务信用背书,这也意味着过去漏报债务项目很可能将是搬起石头砸自己的脚。因为不纳入政府债务,负债等同于自己去负担和偿还。  

同时,地方债将被关进预算的“铁笼”,政策对地方政府债务实行规模控制,未来地方政府发债将“只减不增”。因此,上报的债务量越大,越能为未来发债规模讨价还价预留更多的空间。  

地方债务黑洞是体制畸形产物  

地方债务是把双刃剑。虽可以解决资金瓶颈促进地方建设,但债务无序不可控亦将酝酿成债务危机。近年来,在惟GDP的指挥棒下,考核机制和利益促使地方政府不断扩大支出,久而久之地方债务就像一个无底的黑洞。特别是,下一级政府的风险可以转嫁给上一级政府,上一届政府的风险可以转嫁给下一届政府。  

除了地方政府追求短期效应外,地方债务黑洞的推动力,既有地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾错位,也有政府和市场界定模糊不清。  

由于94年预算法规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”这导致地方政府无法主动进行阳光化举债,进而迫使地方政府通过绕道融资平台公司间接发债。  

这种绕道模式结果导致政府和企业分别应承担的责任模糊不清。尽管偿债能力得到隐性的政府信用支持,但又区别于传统意义上的自主经营和自负盈亏的企业债券。这种你中有我,我中有你,公益难分的定位,不仅导致融资风险表外化和难以控制,更重要的是,大量金融资源被无效部门占用导致资源配置低效率,为权力寻租埋下浓郁的一笔。  

归根结底,造成地方债务黑洞的根本原因还是体制下的畸形产物。由于分税制改革不彻底,造成政府间事权及支出责任和财权划分不对称。在“财力向上集中”和“事权向下集中”局面下,没钱的地方政府,只能放大权力的作用力。于是,有权同样任性。  

结语:地方债务上报数量不仅没有降低,反而越报越多,根在利益驱动债务上报数字激增。

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